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伟德国际官网中文收录:对重庆市城市二次供水管理模式的研究
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     随着城市的不断发展和土地资源的日益稀缺,城市的高层建筑数量不断增加,高度不断攀升,针对这一现状,我国大中城市大多采用二次供水的方式来解决城市高层供水的需要。从我市主城的情况来看,主城区有45万户,130多万市民涉及二次供水,2008年供水量约3800万立方,无疑是关系民生的重要行业。相对于城市公共供水,二次供水易被污染,安全性问题突出,且由于二次供水所产生的费用大多由业主采用分摊方式解决,容易引发社会矛盾。我市早期建设的二次供水设施多建于上世纪八九十年代,设施建设标准不高,目前设备己进入老化期,因二次供水而产生的各种社会矛盾已开始突显,解决城市二次供水问题己迫在眉睫。因此,笔者拟从二次供水的性质特点入手,结合实际情况对我市城市二次供水的管理模式进行探讨,供公共管理部门决策参考。

当前,就解决城市二次供水的问题,社会各界有提出了多种意见和设想,归纳起来大体有四种可供选择的方案:

第一种方案是业主自建自管自行负责的供水模式;

第二种方案是公共供水企业管理与业主自管相结合的模式;

第三种方案是将二次供水全部纳入城市公共供水体系,实现同城同价的供水模式;

第四种方案是在城市公共供水体系之外,由市场主体经营、专业化管理模式。

四种可供选择的方案或从社会公平、或从公共管理理性、或从管理成本与效益角度提出,资金的投入、产生的效果存在较大区别。城市供水涉及城市市民的切身利益,是公民基本生存权的重要构成要素,兹事体大,需要政府、市民、企业站在维护公共利益和推动本市经济社会发展的高度认真加以研究讨论。

一、业主自建自管自行负责的供水模式

早期建设的二次供水设施大多都是采用业主自建自管自行负责的供水模式,在重庆市主城二次供水总用户数中约占50%。通常是由开发商或单位代建,管理维护交由物业或业主自行负责,实行总表计量,由业主自行分摊损耗和费用的管理模式。这种模式存在以下问题:一是建管分离,建设单位和管理人分别是不同的利益主体,建设单位为追求最大化的利益,在二次供水设施建设和材料选择上低质化,造成后期管理服务正常运营难以为继;二是没有明确的管理责任主体,水质出现问题很难分清是物业的责任还是公共供水企业的责任;三是物业并不具备管理供水设施的专业能力,低下管理产生的不良后果完全由业主承担;四是不能实现计量到户,用水量分摊不透明。

二、公共供水企业管理与业主自管相结合的模式(上海模式)

公共供水企业管理与业主自管相结合的模式是当前上海市正在推进的二次供水管理模式。

上海市城市公共供水管网压力为1.6公斤,仅供水至三楼,三楼以上均为二次供水,公共供水与二次供水采用同一供水管道,在供水压力不足时由供水增压设备将自来水加压至屋顶水箱,再由屋顶水箱重力流供水至用户。

上海市原本采取二次供水设施等由用户(单位、物业)自行负责管理维护的模式。2010年以来上海市积极推进二次供水管理模式改革,实施了以下措施:1、在建设方面。新建住宅除建筑内立管和入户管道由开发商自行建设外,二次供水设施(包括增压水泵机组、配电设备、屋顶水箱)、庭院管网和入户表由供水企业负责施工安装进行统一代建。老旧住宅改造部分其中住宅供水设施中的屋顶水箱、水表更换由供水企业负责,其他部分(庭院管网、二次供水设备、立管)的改造由当地政府和业主承担,新老设施的产权仍为业主所有。2、在运营管理方面。除加压产生的电费由业主分摊以及立管和入户管道的维护由业主负责外(电费和入楼后的管道维护费用与物业费合并计收),其他二次供水设备均交由供水企业统一管理维护并承担运行费用,实行计量到户,同城同价。据上海市自来水市南公司测算,按以上方式运作后,二次供水运营管理将增加城市公共供水运营成本每立方米0.362元(不含投入改造资金的折旧费用)。

上海模式实现了计量到户,水价供应上的同城同价,明确划分了供水企业和产权单位的责任范围,这些都是值得肯定的。但亦存在无法回避的问题:一是对二次供水设施责任归属的划分与《物权法》和《城市供水管理条例》的相关规定矛盾,按上述法律法规的规定,二次供水设施为小区附属设施,所有权归属业主,与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主。二是二次供水用户仍要用分摊的方式解决电费和部分管道的维护费用,与一次供水用户还是有区别,同时仍然存在费用分摊透明度的问题,并没有实现真正意义上的供水同城同价;三是二次供水设施的更新仍需要由业主的大修基金解决(这与《物权法》的规定一致)。

三、二次供水全部纳入城市公共供水体系,实现同城同价的供水模式;

所谓二次供水全部纳入城市公共供水体系,实现同城同价的供水模式,就是把二次供水全部纳入城市公共供水范畴,二次供水改造运营管理费用全部进入公共供水成本,由公共供水企业按照同城同价的原则,对所有用户实行统一的管理。这种模式最大的优点是在同一城市供水范围内,实现计量到户,二次供水用户享受与公共供水用户相同的自来水价格,是一种解决当前二次供水所有问题比较理想的模式。

但是,要实现二次供水纳入城市公共供水、实现同城同价的总体目标,仍然需要解决以下几个方面的问题:

(一)法律法规的冲突

如前所述,按《物权法》和《城市供水管理条例》规定,二次供水设施为小区附属设施,所有权归属业主,与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主,现将此法律责任交由公共供水企业,二次供水设施产权关系如何确定?若产权不归属公共供水企业,企业则无管理维护之责,同时企业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金;若政府确认产权归属公共供水企业,则存在法律法规的障碍。

(二)在我市自来水用户一户一表改造尚未完成之前,即使将二次供水纳入城市公共供水的范畴,“同城同价”的总体目标仍是无法实现的;如欲实施一户一表改造则面临巨大的资金投入。

同城同价,意味着供水企业与用户的统一计量结算方式,需要对老住宅实行总表制的公共供水用户和二次供水用户进行全面改造。我市重庆市主城区内,需要进行一次供水总表制改造的用户约60万户,按每户500元改造费计算,需要3亿元的改造费用。二次供水用户的改造费用,按市水务集团提供的数据初步推算,现重庆主城有二次供水用户约45.39万户,己实施完成一户一表改造用户22.28万户(基本是新住宅),未进行一户一表改造的用户约23.11万户,按市市政委提供的标准,即每户改造费2800元(其中:供水设施改造费1500元/户、一户一表改造费800元/户、庭院管网改造费500元/户)测算,共需改造费用约6.5亿元。主城用户一户一表改造共计需要资金约9.5亿元。需要指出的是,只要政府决定在主城区实现同城同价,那么一户一表改造资金投入都是不可避免的。

(三)将增加公共供水企业的成本

一是资产的折旧。产权是价格的基础,抛开产权归属的法律障碍问题,同城同价后改造形成的资产如全部划归公共供水企业,则可以解决今后设备设施更新资金的问题,但会带来城市公共供水固定资产折旧成本的增加。其中包括两部分,一是未改造部分,按上述改造资金数据计算固定资产原值,以每年5%的年综合折旧率,按年供水量3.6亿立方米分摊,约增加供水成本每立方米0.13元;二是己完成改造部分,在公共供水范围内现己完成总表改“一户一表”约100万户,涉及资产约5亿元,市二次供水公司代管部分22.28万户,涉及资产按改造费标准计算约6.3亿元(如按工程造价计算估计还要大),按相同折旧率、供水量计算,约增加供水成本每立方米0.167元。

二是运行维护管理费用。参照市二次供水公司2008年二次供水完全单位成本为每立方米1.3383元,按2008年主城二次供水量3800万立方米,在年供水量3.6亿立方米中分摊,则增加公共供水成本每立方米约0.14元。

83.11万供水总表用户改为一户一表后,按每3500户配备一名抄表维护人员计(二次供水减半计算),将增加抄表和维护人员约 200人,按市自来水公司2008年人均工资5万元并加45%的五险一金计算,每年将增加人工费用约1450 万元,增加公共供水成本每立方米0.04元。理论上说,23.11万二次供水用户运行维护费已经按照重庆市二次供水公司的运行费用进行了折算计入了成本,本不应再重复计人工费用,但实际上,由于重庆市二次供水公司代管的物业小区量大分散,为减少人工费用,该司采用了智能电表和远程抄表监管系统,节约了大量的人力,如城市公共供水和二次供水用户的一户一表设施改造不采用智能远程抄表技术,人力费用的增加是不可避免的。

折旧、运营维护管理费用和人员费用共计将增加城市公共供水成本约0.477元/立方米。

(四)现阶段实施“同城同价”的政策风险

将二次供水全部纳入城市公共供水范围,实现同城同价的供水模式实际上还会面临以下两个方面的政策风险:

一是作为准公共物品的城市公共供水,在其自来水供应范围以内是具有非排他性的,但如果超出一定地域空间范围,排他性依然会显现。具体表现为:在城市自来水供应的空间高度上,这样的排他性也会在一定空间界限之下出现,这个空间界限就是以城市公共供水管网设备所能够承受的水压将自来水送达用户的最大海拔高度,在此高度以内具有非排他性,超越该高度,排他性显现。同理,城市自来水供应不会超过其供水网络延伸的范围,对于其管网覆盖范围之外的城市居民(在我市城市建制区内,仍然存在未被自来水公司管网覆盖的居民区),即具备了排他性。现阶段将二次供水全部纳入城市公共供水范围,实现同城同价的供水模式无疑打破了城市公共供水的空间限度,当主城规划区其他供水用户要求打破城市公共供水的地域限度享受主城区公共供水和同城同价时,政府又能以何种理由拒绝呢? 

二是可能会影响到主城人口占大多数的原有城市公共供水用户的利益。实施同城同价,二次供水的设施改造和运行维护费用必将进入城市公共供水的成本之中,必将导致城市公共供水价格的提高,让占人口比例五分之四的公共供水用户来分摊五分之一的超出公共供水范围用户的费用是否能够被多数市民认同?政府的政策若是以影响多数人利益的方式来实现同城同价的目标,社会维稳的成本会加大。

四、市场经营专业化管理模式

所谓市场经营专业化管理模式,由政府设立市场准入制度,采用建管合一、专业化统一经营管理、有限度的市场竞争模式。这种管理模式,其方法是由政府确立二次供水市场准入机制,通过制定标准确保专业化的供水管理企业进入二次供水服务市场,由二次供水管理企业与开发商和业主分别签定委托协议(开发商委托建设、用户委托管理),承担起由前期设施建设到后期维护管理设备更新的一条龙服务,实现建管合一,双方的权利和义务通过委托协议加以明确。二次供水设备的产权归属不变,仍属于业主,二次供水管理企业纯粹为受委托代管理性质,与法律的规定不相抵触,二次供水设施的更新仍由大修基金解决。对于旧有二次供水用户的设备改造,可由政府主导推动,按“三个一点”的方式,分阶段实施,完成改造后由用户委托二供水专业管理企业管理维护。

这种方式,同样可实现计量到户,建管合一与专业化管理使二次供水用户的用水安全和质量得到保障,能够克服产权归属的法律障碍,委托协议约定的明确的权责关系能够获得用户的认同,也避免了同城同价模式中增加大多数用户费用的问题,有利社会稳定。

专业化经营管理模式可由政府设立二次供水市场的准入标准,建设安装和运营规范,允许多家专业化公司在政府制定的技术规则内有限度的竞争,由企业根据成本和供求情况自行制定价格(同一公司统一价格),由于竞争的存在,价格亦勿需政府以政府定价的行政手段予以管制即能实现最优。为保障二次供水用户公共福利的最大化,政府还可通过其他方式来扶持二次供水市场,降低二次供水运营成本,例如对二次供水企业在税收上进行减免,公共供水企业对二次供水专业化公司实行趸售价格等政策配套措施。

我市现有的二次供水管理模式即是一家专业化公司统一为主城二次供水用户提供服务(部分未完成改造用户仍由物业负责),与上述模式的区别仅限于是垄断而非竞争,但该公司在经营中按低于运营成本的价格收取费用,通过二次供水设施管网建设的盈利(与开发商签订委托建设协议)冲抵运营的亏损。较之有限度的市场竞争,垄断会导致公共福利的损失,但这种以建补运的方式也在一定程度上能维护用户的利益,不失为次优的选择。据重庆市物价局成本调查队调查,重庆市二次供水公司2005年售水量为18.7万立方米,单位供水成本为6.66元/立方米(不含一次供水价格);2006年售水量为73万立方米,单位供水成本为3.39元/立方米;2007年售水量为183万立方米,单位供水成本为2.2元/立方米。据水务集团提供的数据,2008年售水量为440.39万立方米,单位供水成本降至1.338元/立方米。(据二次供水公司最新统计,2010年年供水量可能达到1300万立方米),而二次供水公司只向二次供水用户收取0.8元/立方米代管服务费。

本文试对我市二次供水管理模式改革的方法路径进行探讨,乃一家之言、管窥之见,认识未必全面,只能作为供政府决策的参考意见,还需要社会各方的建言献策。成立二次供水改革专题调研小组,认真研究二次供水改革方案,学习上海等地改革经验,研究重庆市二次供水公司在二次供水运营中的利弊得失,拿出包括管理模式、资金投入、建设安装、运营维护、市场监管、价格管理、供应保障的二次供水改革方案供市政府决策。

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